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作者：财经
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星期三, 03 二月 2010 18:48 |
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和上海、无锡、成都等地管办分离模式不同，镇江不再强调设立专门的医院管理机构，同时取消了医疗机构行政级别。按照该市医改方案，卫生行政部门将履行出资人职责，集团理事会对出资人负责，医院院长接受理事会的领导
镇江：新管办分离
本文见《财经》杂志 2010年第3期 出版日期2010年02月01日 http://magazine.caijing.com.cn/templates/inc/chargecontent2.jsp?id=110369380&time=2010-01-31&cl=106
《财经》记者 翁仕友 李照金拿出公文包，取出一沓材料，这其中既有江苏省镇江市医改的各种文件，也有在全省卫生工作会议上的汇报材料，还有一份镇江市口腔医院股份制改革的“保密”文件。
镇江市口腔医院规模较小，现有职工120人，是一家有着50多年历史的二级专科医院，在镇江公立医院改革安排中，它将试行股份制。镇江市卫生局局长李照金透露，改革方案已经制订好，但具体实施意见还在拟定。
而其他医院，则被囊括进刚刚组建的两大集团——江苏康复医疗集团（下称康复集团）、江滨医疗集团（下称江滨集团）。1月20日，在接受《财经》记者采访时，李照金表示，镇江准备走一条自己的公立医院改革之路，具体思路就是“股份制+集团化”。
2009年8月31日，镇江申报了全国公立医院改革试点城市。《财经》记者获悉，全国公立医院改革初步圈定东中西部16个城市，镇江位列其中。
目前，公立医院改革指导文件及试点城市名单尚未公布，但多数试点城市像镇江一样，提前开始了准备工作。
和上海、无锡、成都等地管办分离模式不同，镇江不再强调设立专门的医院管理机构，同时取消了医疗机构行政级别。按照该市医改方案，卫生行政部门将履行出资人职责，集团理事会对出资人负责，医院院长接受理事会的领导。
这场以完善法人治理结构为核心的改革，冀图突破现有“管办合一”的体制沉疴，实现医疗资源的整合，同时推动医院内部运行机制的改革。这种行政主导的组合，也留下了诸多悬念。
“镇江模式”雏型
“我们的结构有点像股份制公司治理结构，有董事会、监事会、总经理，我这个院长相当于总经理。”镇江市第一人民医院（简称一院）院长朱夫说。公立医院改革后，他多了一个身份——江苏康复医疗集团院长。
2009年11月6日，江苏康复、江滨两大医疗集团宣布成立，镇江公立医院改革实质运作。朱夫所在康复集团由镇江市一院、二院（第二人民医院）、四院（第四人民医院）、市一院新区分院及辖市区相关医疗机构组成。由于都是卫生局管理的医疗机构，关系较为密切，被称为“紧密型”整合。
另一大医疗集团——江滨集团则以江苏大学附属医院为“龙头”，整合市三院、市中医院、解放军359医院、京口区、润州区多个社区卫生服务中心。由于出资人江苏大学是省属单位，与下属的市属医院存在体制障碍，该集团只能以技术为纽带进行整合，组建方式松散，属于“松散型”。
《财经》记者获得一份名为《江苏康复医疗集团章程》的文件，该文件明确康复集团为事业法人机构，划归集团管理的医疗机构为二级法人。“这有点像母公司和子公司的关系。”卫生部卫生经济研究所研究员李卫平评价道。
在方案讨论之时，对于这种采取公司的法人治理结构的做法有过争论。一家二级医院院长告诉《财经》记者，有人认为集团化是企业市场化模式，不适宜来领导公益性机构，担心这样会弱化医院的公共卫生服务职能，更担心政府减少对医疗机构的财政支持。
全国其他省市更多采取的做法是，成立类似医管中心（局）的管理机构。一位熟悉内情的人士介绍说，最初镇江也有成立公立医院管理委员会的想法，但后来放弃了。江苏省卫生厅在考虑镇江试点方案时，不想再增设机构，让医疗机构有多个“婆婆”。
镇江的兄弟城市无锡早在2005年就成立了医院管理中心，探索管办分离，后来由于卫生局与其职能交叉纠葛，“实际运转不理想”。再次试点时，江苏省卫生部门似乎有意避免重蹈覆辙。
目前，康复集团理事会理事长由市政府分管医改的副秘书长林枫担任，第一副理事长是朱夫院长，卫生、人事、社保、发改、财政等部门局长（或副局长）、相关区及其他代表参与其中，共计13人。理事会对出资人（卫生局履行职责）负责，理事会下有集团管理层，领导各个独立运营的医疗机构。
这是一个按照“决策、执行、监督”而设的运行体系。按照功能定位，理事会是决策机构，决定着成员医疗机构合并、分离、吸收及退出，聘任或解聘集团院长、财务总监、药品总监，发展目标规划，固定资产投资计划及实施等。
集团管理层全权负责集团经营管理，属于执行机构；监事会负责监督，据悉，监事长由卫生局党委书记出任。
朱夫介绍说，在集团内部，这又是个“条块结合”的架构。据介绍，集团将设立营运协调中心、党委、联席会，同时设立医疗质量、护理、财务等多个专业管理委员会，负责对医疗机构检查、督察并提出建议，这些属于“条”。
“块”是集团下属的各个医疗机构，改革后，原来领导班子保持不变，各医疗机构仍是运作实体，保持经济独立性。
从改良到改革
2008年年初，正值国家医改方案讨论之际，卫生部部长陈竺到家乡镇江考察时，就曾向市委市政府建议在这轮医改试点中成为“领头羊”。
在2009年7月24日的江苏省医改工作会议上，镇江被确认为省公立医院改革试点城市，一个月后，镇江递交了申报材料，申请成为全国公立医院改革试点城市。
其实早在1995年，镇江就成为全国医保改革“两江”（江西九江和江苏镇江）试点，在职工医保制度改革上进行了很多探索。
在镇江市卫生局局长李照金看来，镇江不存在缺医少药的情况，卫生资源相当丰富：在市区有二级以上医疗机构10个，其中三级甲等综合性医院2个，三级甲等专科医院1个（妇幼保健院），“客观上说存在低水平重复现象”。
两大医疗集团成立后，开始对现有医疗资源进行整合。
周伟明是镇江第四人民医院院长，在这次整合中，四院发生的变化最大。解放初期，四院是一个以收治精神病人为主的医院。后来镇江妇幼保健所（后升为妇幼保健院）合并进来，两个毫无关系的业务组成了一家医院，这在全国绝无仅有。江苏省卫生厅多次批评，要求分设，但是一直没有分开。
康复集团成立后，第一件“大事”就是整合旗下医疗机构，四院精神卫生中心独立出来，异地重建。原本属于一院旗下的妇产科、镇江市儿童医院划归四院，组建镇江市妇幼儿童医院。
二院则定位“大专科、小综合”医院，“可能办成肿瘤医院，也可能是其他专科医院，目前还在商量方案，没有最后定下来。”
集团成立两个月来，初步搭建了内部组织构架。扮演集团CEO角色的朱夫还有另一个改革计划。
他要把各个医院的科室整合，成立“七部一办”：合并医务、门诊等和医疗相关的科室成立医务部；将财务、经济管理部门合并，组建财务经济管理部；合并人事科、老干部管理处组建人力资源部，将党办、院办合为一个办公室；同时组建护理部、行政服务部、客户管理部、党群部。
在朱夫看来，改革要缩减行政管理人员，解决部门扯皮等问题。在到台湾、新加坡等地考察时，他发现对方的医疗集团管理团队很小，有的就是一个院长带着几个执行长。“要真正做到院科两级负责制，我们现在也提院科负责制，但是实际上是三层，中间多了管理层，扁平化管理做不到。”
其实早在2002年时，朱夫就提出相关改革思路，后来由于涉及卫生主管部门、人事部门，最终被迫放弃实行。
“人事分配制度改革现在可以真正实施，以前的内部改革只能是改良。”朱夫说。以往如果一个医生不合格，院长没法开除他，有时候甚至连个正式工人都没法开除，制度造成了“铁饭碗”。
当地一家医院院长感慨，“过去说院长权力大，大得不得了，说权力小，又小得不得了。说权力大，几个亿一批，就用掉了，在用钱问题上，院长权力确实大。说权力小，一个人都开除不了，一个都提拔不了。”改革将过去的权力进行了重新规范，重新分配。不过也有专家提醒，集团与院长之间权责如何划分，哪些不可干预，如何对医院问责，都需要在下一步明确。
两大悬疑待解
在接受《财经》记者采访时，卫生行政部门官员、院长均表示，集团对医疗资源的整合，将大大提高医疗机构运行效率，会让老百姓间接受益，通过集团的组合，对形成方便老百姓治疗，提高疗效的专科建设，可以做精做强。
此外，两大集团整合了镇江多个区县基层医疗机构，“这是镇江的一个特色。”李照金说。目前镇江共有14个社区卫生服务中心，有30多个卫生服务站。原来的区属医院改为社区卫生服务中心，不再办大医院。
目前基本药物制度正在镇江实施，当地官员认为，集团的整合，将大大缓解老百姓看病难与看病贵的问题。
作为较早进行公立医院改革探索的城市，“股份制＋集团化”的“镇江模式”留下了很多悬念，“去行政化”刚刚开始，院长职业化探索尚未起步。
熟悉镇江改革内情的人士表达了担忧，例如在院长的任命问题上如何操作尚待明确。“按照章程，归理事会管，但是实际操作是不是还归卫生局党委、组织部管，现在还很难说。”
改革后，集团将设立党委，集团党委接受卫生局党委领导，按照党管干部原则来说，这些处级的院长又该由党委、组织部门管理。
不过，这次理事会章程规定，取消院长行政级别，但行政级别的档案是保留的，这意味着只要院长调离目前岗位，就可以恢复现在的行政级别。
对于“松散型”的江滨集团来说，情况更为复杂。集团院长任免权归江苏大学管，下属市中医院院长归市卫生局管，基层卫生机构负责人归区卫生局人事部门管理。
院长的上升“通道”也是内外有别，招聘的院长将不再有级别之分。而对于在这个岗位出色的院长，又可能会通过组织、人事部门，给予行政级别待遇的认可。
院长职业化被认为是公立医院改革的一大关键点，目前在镇江也才刚刚起步。
此外，在公立医院补偿机制上，“镇江模式”尚未破题。
四院之所以这些年一直没有分离，就是因为政府投入不足，对公立医院补助不到位。
四院2009年总收入1700万元，支出1800万元，而80％的收入来自于妇幼保健业务，在政府补助不到位的情况下，精神卫生中心难以独立出来。
李照金介绍说，镇江公立医院收支情况不是很好，2009年预算超支2700万元，有的医院还在负债经营。取消药品加成后，财政如何补助是更大的问题，而在这方面，镇江的试点经验明显不足。相临省份的宁波市，则有着更丰富的实践。■
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